ממשלה בהפרעה: קיצוץ רוחבי במקום הסטת כספים, ומריחת זמן בתקציב 2025

הממשלה בחרה השבוע לבצע קיצוץ רוחבי של חצי מיליארד שקל בתקציב משרדי הממשלה ועוד חצי מיליארד שקל מהסכם תוספות השכר של המורים כדי לתקצב את הארכת הפינוי למלונות, זאת בעת שהיה מקור תקציבי זמין אחר. מדובר ב -590 מיליון שקל שהיו מיועדים לתקציבי אופק חדש לרשתות החינוך החרדיות אך תקועים בשל חוסר ההסכמה של החרדים לחתום על התקנות הנדרשות ובשל השאלות הפיננסיות על התנהלות רשתות החינוך החרדיות הפרטיות (החינוך העצמאי, ומעיין החינוך התורני); וכ-300 מיליון שקל שנגרעו מתקציב הישיבות בשל פסיקת בג"ץ האוסרת לתקצב מוסדות עבור בני ישיבות שמעמדם מול צה"ל לא מוסדר.

אך במקום להסיט כספים שמרבית הסיכויים שלא יהיה ניתן להעביר במהלך השנה ליעדם המקורי, העדיפה הממשלה לבצע קיצוץ רוחבי שפוגע בפעילות משרדי הממשלה באופן ודאי ומיידי. או במילים אחרות, הצורך הפוליטי לשמר למפלגות החרדיות את התקווה שהן יקבלו את הכספים הללו גבר על הצרכים התקציביים של המשרדים (דוגמת קיצוץ של 55 מיליון שקל ברווחה ובבריאות). כך נוצר המצב הבלתי נתפס שבו העדיפו לא לפגוע בכסף ששוכב על המדף לחרדים, על פני כסף שנדרש לפעילויות ממשיות. אם הממשלה היתה בוחרת במקור תקציבי זה, ובאורח פלא היו מסתדרות הבעיות המשפטיות והיה ניתן להעביר את הכספים לחרדים השנה, הרי שהממשלה היתה יכולה להעביר קיצוץ רוחבי למימון העברות הכספים הללו.

הקיצוץ הרוחבי כבר עבר בתחילת השבוע, אך סדר העדיפויות של הממשלה נשאר איתנו. הממשלה עוסקת רק במיידי ובדחוף כשאקדח מוצמד לרקתה, וגם את זה היא עושה תוך כדי העדפה של השיקולים הפוליטיים על פני השיקולים של יעילות ושימוש זהיר בכספי ציבור. הביטוי המובהק להתנהלות זו הוא מה שמתרחש עם תקציב .2025 העובדה שתקציב 2025 תקוע הפכה בימים האחרונים משמועה לעובדה. שר האוצר עדיין לא הורה לפקידי המקצוע באגף תקציבים איך להתקדם עם בניית התקציב, זאת אחרי הדיון הקצר שהתקיים אצלו לפני כשלושה שבועות.

הנגיד פרופ' אמיר ירון הזהיר שלשום מכך שאי-הצגת תקציב לשנת 2025 בזמן עשויה להוביל לדינמיקה שלילית בשווקים כלפי ישראל, מה שיביא לעלייה בפרמיית הסיכון ובתשלומי הריבית. ככל הנראה סמוטריץ' לא מתלהב לקדם את תקציב 2025 על גזירותיו לפני שיש לו אוקיי מראש הממשלה נתניהו, ואכן ביום שני הקרוב צפויה להתקיים פגישה בין ירון, נתניהו וסמוטריץ' סביב התנעת התקציב. כדי שהתקציב ייצא לפועל יהיה צורך בהחלטה של נתניהו "לדפוק על השולחן" ולהניע את התקציב, אך לא כדאי לפתח ציפיות לגבי הפגישה הזו. ברור לכולם כי התנעת התקציב תתקבל בחדרי האסטרטגיה הפוליטית יותר מאשר בחדרי הכלכלנים.

הסיבה שהממשלה נמנעת מלדבר על תקציב 2025 איננה קשה להבנה. מדובר בתקציב שידרוש צעדי התאמה של כ-30 מיליארד שקל, וגם אחרי צעדי התאמה כאלו נגיע לשיעור גירעון גבוה של 4%. ונתניהו מבין היטב כי ממשלה כל כך רעועה, שמתנהלת באופן ילדותי וסקטוריאלי, לא תגיב בנימוס לצעדים הללו, ולכן הוא מעדיף – כהרגלו הניהולי – לדחות את קידום התקציב כמה שניתן. אלא שבשעה שנתניהו חומק מקידום תקציב 2025, הרי שסמוטריץ' מצהיר באופן פומבי בישיבת הסיעה כי בכוונתו להביא "קופסה חוץ־תקציבית" למימון הוצאות הפינוי למלונות מספטמבר ועד סוף השנה. שזו הדרך המנומסת לומר "נגדיל את ההוצאה הממשלתית מעבר לקבוע בחוק, ולא נתחשב בגירעון".

הנימוק של סמוטריץ' לקופסה תקציבית הוא הצורך בכ-2 מיליארד שקל נוספים כדי להאריך את פינוי המפונים עוד סוף השנה. סמוטריץ', שראה את תגובת השרים בתחילת השבוע לקיצוץ הרוחבי, לא מסוגל לחשוב שהוא יעבור את החוויה הזו שוב. בכספים ששוכבים שמורים למקרה שהחרדים יסדרו את סוגיית הגיוס ואופק חדש, הוא כמובן לא מעלה על הדעת לגעת.

לרטוריקה של סמוטריץ' יש מבנה קבוע. הוא משנה במעט את ההקשר והמשמעות המקורית של מונחים מקצועיים. הכלי החריג של קופסה חוץ-תקציבית, הוא כלי שנובע מכך שבישראל יש משמעת פיסקאלית חזקה, ולא ניתן להוציא יותר ממה שהממשלה תיכננה להוציא בחוק התקציב מבלי לבצע שינוי שלם של החוק. בעוד מבחינה משפטית מדובר בדרך להוציא יותר ממה שתכננו, הרי שמבחינה מאקרו־כלכלית. קופסה חוץ-תקציבית היא כלי חירומי שנועד לאפשר לממשלה להוציא יותר כסף ממה שהיא תכננה מבלי לפגוע באמינות הפיסקאלית שלה. כך לדוגמה, ניתן להוציא יותר כסף בשנת קורונה, ולצפות כי השווקים הפיננסיים יבינו כי המצב הפעם אכן חמור וחד־פעמי, ויש צורך לתקן את החוק ולהוציא יותר ממה שתכננו בהתחלה.

אך הפעם סמוטריץ' מבקש להשתמש בכלי הזה עבור 2 מיליארד שקל, זהו סכום שעומד על כ-0.35% מתקציב המדינה העדכני ל-24', זהו סכום שהשווקים מצפים שהממשלה תוכל למצוא ממקורותיה. יתירה מכך, השווקים כבר מגלים עצבנות רבה בנוגע להתנהלות הפיסקאלית של הממשלה, והעובדה שכולם יודעים שיש כספים ששוכבים על המדף, אך הממשלה בוחרת שלא לגעת בהם מסיבות פוליטיות, לא תוסיף אמון למדיניות הפיסקאלית של הממשלה. וכאן גם מתבהר הסיפור הגדול, ממשלת ישראל (בשלב זה רק סמוטריץ') מקדמת קופסאות חוץ־תקציביות שעוקפות את המדיניות הפיסקאלית המתוכננת אבל לא מוכנה להציג תוכנית כלכלית ארוכה יותר לשנת 2025.

במילים אחרות, אילו סמוטריץ' ונתניהו היו מכריזים על התנעת תקציב 2025, יחד עם התחלת העבודה על הגזירות הכלכליות ועל הקיצוצים הנדרשים, היה ניתן למצוא פתרונות גם לצורך בהמשך תקציב הפינוי בסוף שנת 2024. היה אפילו ניתן לשקול את הקופסה החוץ־תקציבית, שכן זו היתה מתקבלת על ידי השווקים כחלק מסיפור מאקרו־כלכלי גדול. לחלופין, אילו הממשלה היתה מראה כי בקיצוץ הזה היא התגברה על מוקש פוליטי, והשתמשה – מטעמי יעילות כלכלית - בכספים שיקרים ללב חלק ממפלגות הקואליציה, הרי שהמסר לשווקים היה מרגיע יותר, הנה ממשלה שמבינה את אתגרי השעה. אך כשמחברים את כל הרכיבים יחד, חוסר יכולת לדבר על תקציב 2025, חוסר יכולת לגעת בתקציבים שאפילו לא ימומשו של מפלגות בעלות כוח קואליציוני, והצהרות על הגדלת תקציב 2024 ללא מציאת מקורות, האופטימיות הופכת למשימה קשה יותר, והעצבנות בשווקים עשויה להפוך לזעם ממשי יותר.